?聲明：本文已獲原創(chuàng)作者獨(dú)家授權(quán)，首發(fā)于《項(xiàng)目管理技術(shù)》2018年第11期，未經(jīng)同意，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)載。

摘要：結(jié)合全國(guó)首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，分析海綿城市建設(shè)的投融資需求，探討PPP項(xiàng)目投融資模式在海綿城市建設(shè)中存在的問(wèn)題，總結(jié)海綿城市建設(shè)的PPP模式操作要點(diǎn)，提出海綿城市PPP項(xiàng)目操作流程的優(yōu)化建議，以供業(yè)內(nèi)人士和行業(yè)主管部門(mén)參考。

關(guān)鍵詞：海綿城市；PPP模式；項(xiàng)目投融資

0引言2013年，海綿城市建設(shè)的概念在國(guó)家層面首次提出，并于2015年確定了16個(gè)首批試點(diǎn)城市，海綿城市建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)策在全國(guó)推行，PPP項(xiàng)目投融資模式在海綿城市建設(shè)中也得到了廣泛應(yīng)用。

1海綿城市建設(shè)的投融資需求分析1.1海綿城市建設(shè)的現(xiàn)狀自2014年開(kāi)始，海綿城市建設(shè)相關(guān)配套政策陸續(xù)出臺(tái)，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部《海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市申報(bào)指南》提出將海綿城市建設(shè)的投融資模式創(chuàng)新性作為一項(xiàng)重點(diǎn)評(píng)審內(nèi)容，對(duì)投資規(guī)模經(jīng)濟(jì)合理性、地方財(cái)力可承受度、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式提出了要求。鼓勵(lì)海綿城市建設(shè)創(chuàng)新體制機(jī)制，建立政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作模式。

自2016年開(kāi)始，海綿城市建設(shè)進(jìn)入加速推進(jìn)階段。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前海綿城市行業(yè)培育正處于關(guān)鍵期，行業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)能有限、融資渠道不暢等問(wèn)題客觀存在，政府投入仍是海綿城市建設(shè)的主要資金來(lái)源，缺乏有效市場(chǎng)機(jī)制的盈利模式是制約海綿城市建設(shè)引入社會(huì)資本的障礙。然而，海綿城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是城市水系、城市管渠、公園綠地、市政道路和小區(qū)公建等工程類(lèi)型的組合，需要有強(qiáng)大持續(xù)的資金籌措能力、大量具備全產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)技術(shù)的企業(yè)以及良好的運(yùn)營(yíng)管理能力。

1.2海綿城市建設(shè)的投融資困境從總體上看，海綿城市建設(shè)中涉及面廣、建設(shè)規(guī)模大，對(duì)項(xiàng)目投融資的要求較高，且具有鮮明的行業(yè)特征，結(jié)合首批海綿城市建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題包括：

（1）資金需求量巨大。海綿城市在建設(shè)階段和運(yùn)維階段都需要巨額資金支持。即使對(duì)于少數(shù)試點(diǎn)城市，中央財(cái)政補(bǔ)助也很有限。因此，地方政府在海綿城市建設(shè)中普遍面臨較大資金壓力。在當(dāng)前地方政府融資渠道全面收緊的情況下，如何籌集資金、形成持續(xù)穩(wěn)定的資金投入，成為建設(shè)海綿城市的首要問(wèn)題。

（2）回報(bào)機(jī)制不穩(wěn)定。海綿城市屬于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，僅靠市場(chǎng)力量無(wú)法有效調(diào)節(jié)，短期內(nèi)效益無(wú)法體現(xiàn)，影響了社會(huì)資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)的積極性。

（3）涉及的項(xiàng)目權(quán)屬?gòu)?fù)雜，不便于經(jīng)營(yíng)和評(píng)估。海綿城市建設(shè)既有道路、公園等公益性基礎(chǔ)設(shè)施，也有住宅、商業(yè)體、企業(yè)配套設(shè)施等權(quán)屬物業(yè)，資產(chǎn)權(quán)屬?gòu)?fù)雜，分屬不同行業(yè)主管部門(mén)管理，傳統(tǒng)的融資模式基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的一體化項(xiàng)目融資。

（4）對(duì)項(xiàng)目融資的可持續(xù)性要求更高。在傳統(tǒng)融資路徑下，基本上是針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行的短期建設(shè)融資。海綿城市的建設(shè)與改造是個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)行為，需要在長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)中不斷追加投資進(jìn)行設(shè)施維護(hù)，否則建設(shè)形成的資產(chǎn)很難保持持續(xù)的可用性。因此，海綿城市建設(shè)對(duì)項(xiàng)目融資的可持續(xù)性提出了更高要求。

1.3海綿城市建設(shè)適用的項(xiàng)目投融資模式海綿城市目前在實(shí)踐中有三種常見(jiàn)的投融資模式：

（1）傳統(tǒng)政府投資模式。由各片區(qū)政府主管部門(mén)根據(jù)職責(zé)分工分段實(shí)施，相互之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，造成項(xiàng)目碎片化，往往達(dá)不到整體改造效果。

（2）城投主導(dǎo)模式。以城投等地方政府平臺(tái)公司為主體組織項(xiàng)目實(shí)施是較常見(jiàn)模式，但在當(dāng)前平臺(tái)公司整體面臨脫鉤轉(zhuǎn)型的形勢(shì)下，該模式受到較大限制。

（3）將項(xiàng)目打包采用PPP投融資模式。引入社會(huì)資本參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享，發(fā)揮整體效益。

1.4海綿城市建設(shè)PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀民營(yíng)資本活躍度日益提高，為海綿城市PPP項(xiàng)目的實(shí)施創(chuàng)造了良好的市場(chǎng)基礎(chǔ)。現(xiàn)海綿城市已進(jìn)入第二批試點(diǎn)階段，根據(jù)第一批海綿城市試點(diǎn)的實(shí)踐情況看，試點(diǎn)城市建設(shè)中，PPP社會(huì)資本投資占總投資額比例，除鶴壁市外均超五成，若剔除財(cái)政部補(bǔ)助部分，占比還將更高，說(shuō)明PPP模式在海綿城市建設(shè)中起到了重要作用。

采用PPP模式運(yùn)作的海綿城市項(xiàng)目呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。依據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)，截至2016年9月，全國(guó)已明確公示的海綿城市PPP項(xiàng)目達(dá)36個(gè)，投資額達(dá)689億元，比2016年3月末增加200多億元。

雖然海綿城市進(jìn)展迅速，未來(lái)市場(chǎng)容量不容小覷，但總體上市場(chǎng)基礎(chǔ)薄弱，參與海綿城市投資與建設(shè)的社會(huì)資本有待培育和發(fā)展。海綿城市的融資能力和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是制約市場(chǎng)的兩大因素，未來(lái)盈利模式有待創(chuàng)新。

總體上看，雖然目前PPP模式在海綿城市建設(shè)中的運(yùn)用還處于探索和積累階段，但國(guó)家政策支持力度在逐漸增強(qiáng)，市場(chǎng)基礎(chǔ)已經(jīng)逐步搭建起來(lái)，前景向好。PPP模式實(shí)現(xiàn)了建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理一體化，有利于取得當(dāng)?shù)鼐用竦闹С郑到y(tǒng)地考慮建成后的運(yùn)營(yíng)服務(wù)整體外包等，是解決當(dāng)前海綿城市投融資難題的有效途徑之一。

2海綿城市PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題從海綿城市PPP項(xiàng)目推進(jìn)的現(xiàn)狀看，在實(shí)踐中已逐步趨于規(guī)范，但由于處于探索階段，目前尚存在一些需要注意的問(wèn)題。

2.1項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)海綿城市PPP項(xiàng)目不但PPP階段的審批環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)，而且存在傳統(tǒng)前期審批與PPP審批流程的銜接問(wèn)題，增加了海綿城市PPP項(xiàng)目全過(guò)程管理的難度。導(dǎo)致一個(gè)海綿城市PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目策劃至PPP項(xiàng)目公司成立耗時(shí)較長(zhǎng)，重復(fù)性工作較多，協(xié)調(diào)工作量巨大，過(guò)程中有大量重復(fù)審批等問(wèn)題，加重了工期控制難度。

2.2項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制單一，盈利模式有待創(chuàng)新海綿城市承載緩解內(nèi)澇、控制污染、雨水回收利用、改善生態(tài)環(huán)境等功能，多數(shù)具有公用事業(yè)性質(zhì)，不具盈利性，而且項(xiàng)目周期長(zhǎng)，存在收益上的不確定性。目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)雨水排放收費(fèi)相關(guān)制度，暫時(shí)不能發(fā)揮海綿城市建設(shè)的市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)前海綿城市PPP項(xiàng)目仍以政府付費(fèi)為主，有待探索完善制度和創(chuàng)新盈利模式，在合法合規(guī)的前提下捆綁經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，推進(jìn)海綿城市PPP項(xiàng)目投融資模式。

2.3建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不完善，技術(shù)創(chuàng)新能力要求高海綿城市建設(shè)涉及規(guī)劃、建設(shè)、園林、市政、環(huán)保、水利等多個(gè)領(lǐng)域，以前這些專(zhuān)業(yè)之間互相分割、技術(shù)封閉，在PPP項(xiàng)目包實(shí)施中，不但需要將以上技術(shù)模塊重新整合，還需要針對(duì)建設(shè)和運(yùn)維過(guò)程中的問(wèn)題不斷進(jìn)行新技術(shù)、新材料、新工藝的系統(tǒng)研發(fā)。目前關(guān)于海綿城市建設(shè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，各地出臺(tái)的各種規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。這對(duì)項(xiàng)目公司的技術(shù)整合能力和技術(shù)研發(fā)能力提出了更高要求。

2.4社會(huì)資本參與積極性不高雖然各地積極出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策，吸引社會(huì)資本廣泛參與海綿城市PPP項(xiàng)目，但由于國(guó)內(nèi)海綿城市投資市場(chǎng)剛剛起步，全產(chǎn)業(yè)鏈整合度不高，能完整運(yùn)作海綿城市PPP項(xiàng)目的企業(yè)不多。再加上海綿城市PPP項(xiàng)目可經(jīng)營(yíng)性不強(qiáng)，對(duì)社會(huì)資本的吸引力有待提高。此外，地方政府支付能力和信用狀況也是影響海綿城市PPP項(xiàng)目吸引力的重要因素之一。

2.5運(yùn)維管理和績(jī)效考核難度大海綿城市PPP項(xiàng)目合作期一般為10年左右，采取PPP模式建設(shè)的海綿設(shè)施，運(yùn)營(yíng)期按合同約定，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)，運(yùn)營(yíng)期滿后，按照PPP合同約定及有關(guān)政策規(guī)定，由接收部門(mén)進(jìn)行維護(hù)管理。海綿城市的運(yùn)營(yíng)管理較為復(fù)雜，涉及的權(quán)屬部門(mén)較多，民眾認(rèn)知不一致。部分海綿設(shè)施并不是單獨(dú)存在，與其他物業(yè)界限劃分不明確，易導(dǎo)致責(zé)權(quán)利的混淆，極易產(chǎn)生責(zé)任糾紛，并影響績(jī)效考核的準(zhǔn)確性。

從目前試點(diǎn)城市來(lái)看，海綿城市的績(jī)效考核尚未建立科學(xué)體系，考核的目標(biāo)難以測(cè)量、考核的內(nèi)容覆蓋不全、考核的方法難以選取，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與責(zé)任邊界不清，使按效付費(fèi)的實(shí)操性大打折扣。

3海綿城市PPP項(xiàng)目操作的控制要點(diǎn)3.1發(fā)揮連片效應(yīng)，按匯水分區(qū)項(xiàng)目打包按照匯水分區(qū)將零散項(xiàng)目打包采用PPP模式，解決海綿城市的復(fù)雜屬性和碎片化問(wèn)題，每個(gè)匯水分區(qū)的海綿城市項(xiàng)目類(lèi)型盡可能多樣化，發(fā)揮連片效應(yīng)和整合優(yōu)勢(shì)。

3.2挖掘可經(jīng)營(yíng)性資源，保證投資回報(bào)的合理穩(wěn)定考慮到海綿城市PPP項(xiàng)目公益性較強(qiáng)的特點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)行情合理確定社會(huì)資本的收益水平。市場(chǎng)上判斷項(xiàng)目盈利能力的主要參數(shù)是財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第3版），參考行業(yè)平均回報(bào)水平，海綿城市社會(huì)資本的資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率按6.5%～8%較為合理，同時(shí)在項(xiàng)目選擇上應(yīng)盡可能捆綁經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(如污水處理廠、停車(chē)場(chǎng)、配套商業(yè)等)，增加社會(huì)資本投資的積極性，拓寬收益，減少政府財(cái)政投入。

3.3注重考核，按效付費(fèi)按效付費(fèi)是目前海綿城市PPP項(xiàng)目普遍采用的付費(fèi)模式，因此績(jī)效考核是重要環(huán)節(jié)。建立科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，將績(jī)效考核的結(jié)果與費(fèi)用支付、獎(jiǎng)懲聯(lián)系起來(lái)，有助于降低運(yùn)營(yíng)成本、提升管理服務(wù)和鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新。督促社會(huì)資本做好項(xiàng)目全過(guò)程的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理，提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。

3.4前瞻規(guī)劃，統(tǒng)籌建設(shè)海綿城市PPP項(xiàng)目不能孤立存在，一般與其他市政基礎(chǔ)設(shè)施工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)和同步實(shí)施，以避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi)。以上諸多問(wèn)題都需要地方政府在項(xiàng)目推進(jìn)中注重機(jī)制創(chuàng)新和各方協(xié)調(diào)，特別是要站在整個(gè)區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度總體考慮項(xiàng)目定位，與其他項(xiàng)目做好銜接。

3.5注重全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)整合，選取優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本海綿城市PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本應(yīng)具有一定的技術(shù)優(yōu)勢(shì)或先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式篩選出具有全產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)整合和技術(shù)創(chuàng)新能力的社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作。以項(xiàng)目公司為平臺(tái)，向海綿城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)的上下游拓展，實(shí)現(xiàn)投資效益的最大化。

4海綿城市PPP項(xiàng)目操作流程優(yōu)化建議基于以上分析，結(jié)合部分城市海綿城市PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要從提前建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)、前置PPP項(xiàng)目合同審核程序、同步進(jìn)行項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作、開(kāi)設(shè)項(xiàng)目審批一體化便捷通道、建立督查督辦機(jī)制等方面進(jìn)行流程優(yōu)化，提出海綿城市PPP項(xiàng)目生命周期操作流程。

4.1項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段（1）項(xiàng)目啟動(dòng)前準(zhǔn)備。

1）建立海綿城市PPP項(xiàng)目備選庫(kù)。主管部門(mén)同財(cái)政、發(fā)改等部門(mén)建立海綿城市PPP項(xiàng)目備選庫(kù)，備選項(xiàng)目需完成立項(xiàng)審批、可行性研究等前期工作。

2）建立咨詢(xún)機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備庫(kù)。主管部門(mén)同財(cái)政、發(fā)改等部門(mén)事先通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式建立PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)、監(jiān)理庫(kù)、跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)庫(kù)等相關(guān)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備庫(kù)、機(jī)構(gòu)庫(kù)，維護(hù)與管理遵循績(jī)效導(dǎo)向、能進(jìn)能出、動(dòng)態(tài)調(diào)整、公開(kāi)透明的原則。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，直接從儲(chǔ)備庫(kù)中遴選相應(yīng)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，不再通過(guò)公開(kāi)方式進(jìn)行咨詢(xún)機(jī)構(gòu)采購(gòu)。

3）項(xiàng)目策劃。鼓勵(lì)將單個(gè)項(xiàng)目打包成能發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)和連片效應(yīng)的海綿城市PPP項(xiàng)目包。財(cái)政部門(mén)對(duì)擬實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行初步物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，對(duì)列入海綿城市PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目包，可授權(quán)政府出資方代表負(fù)責(zé)前期準(zhǔn)備相關(guān)工作。

（2）PPP項(xiàng)目啟動(dòng)的前置條件。單個(gè)海綿城市PPP項(xiàng)目應(yīng)獨(dú)立完成可行性研究報(bào)告審批；海綿城市PPP項(xiàng)目包應(yīng)完成項(xiàng)目包整體可行性研究報(bào)告審批，或項(xiàng)目包中對(duì)應(yīng)的子項(xiàng)目分別完成可行性研究報(bào)告審批。

（3）方案編制。PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)依據(jù)政府出資方代表提交的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告等前期資料，編制實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告。咨詢(xún)機(jī)構(gòu)根據(jù)投資人調(diào)查結(jié)果編制和優(yōu)化實(shí)施方案的核心交易條款。

（4）項(xiàng)目評(píng)審。將實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告送審稿送審，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家和行業(yè)主管部門(mén)參加。

（5）項(xiàng)目審批。對(duì)于審議通過(guò)的項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目成果上報(bào)PPP項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)審議。財(cái)政部門(mén)組織開(kāi)展物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審并批準(zhǔn)，主管部門(mén)批準(zhǔn)PPP實(shí)施方案后實(shí)施。

上述項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段的工作流程見(jiàn)圖1。圖1前期準(zhǔn)備階段工作流程4.2項(xiàng)目采購(gòu)階段項(xiàng)目采購(gòu)階段的工作流程見(jiàn)圖2。圖2項(xiàng)目采購(gòu)階段工作流程4.3項(xiàng)目實(shí)施階段項(xiàng)目實(shí)施階段的工作流程見(jiàn)圖3。圖3項(xiàng)目實(shí)施階段工作流程

5結(jié)語(yǔ)我國(guó)海綿城市建設(shè)已進(jìn)入加速推進(jìn)階段，其涉及面廣、建設(shè)規(guī)模大，對(duì)項(xiàng)目投融資的要求較高，引導(dǎo)、規(guī)范和推廣PPP項(xiàng)目投融資模式對(duì)于解決海綿城市建設(shè)的諸多困境尤為重要。以上是筆者從事海綿城市建設(shè)管理的一些心得總結(jié)，借此與海綿城市建設(shè)、PPP從業(yè)人員和政府主管部門(mén)分享，不當(dāng)之處，敬請(qǐng)指正。

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